Суперлига и автобусные войны: параллели в кризисе управления
Когда самовыбранная элита европейского футбола объявила о намерении отойти в сторону и создать собственную «суперлигу», последовавший всплеск возмущения привёл к тому, что проект рухнул примерно за сорок восемь часов. Картелеподобная конструкция — которую заявляли как способ повысить качество, принести финансовую выгоду и преобразить игру в интересах всех — была повсеместно воспринята как деспотическое разделение, каким она и являлась, и иллюзия не выдержала натиска.
Несколько дней до этого, когда частные автобусные компании Глазго объявили, что объединятся в нечто под названием «Glas‑Go Bus Operator Alliance», чтобы повысить качество, обеспечить ценность и преобразить автобусное сообщение для всех, никто этого особенно не заметил. Как ни странно это может показаться — и хотя в ближайшее время Лионеля Месси вряд ли увидишь в автобусе №38 до Шоулэндса — оба объявления были симптомами одной и той же проблемы. В обоих случаях признавали, что что-то сломано, но единственным решением, до которого они додумались, стало дальнейшее укрепление собственной власти.
Ослепительная стратегия — «больше того же, но как‑то хуже» — должна, как надеются инициаторы, вернуть падающие прибыли после неопределённости пандемии. Естественно, всё это проводится под знаменем партнёрства и заботы о клиентах. Когда консерваторы ликвидировали государственные автобусные компании Шотландии и открыли рынок для конкуренции, господствовала логика того времени: всё можно оставить на усмотрение рынка. Появятся новые операторы, будет больше маршрутов, более низкие тарифы и довольные пассажиры от Хелмсдейла до Хоуика.
Тогдашний шотландский министр с триумфом заявил, что система творит чудеса, и правительство продолжило приватизацию оставшихся государственных операторов. На деле произошёл устойчивый процесс монополизации. Громкие «автобусные войны» означали открытую конфронтацию соперничающих фирм, когда крупные компании запускали более дешёвые или даже бесплатные рейсы, чтобы вытеснить конкурентов. У одной из компаний даже была специальная удешевлённая «дочка», появлявшаяся на маршрутах соперников лишь на время, достаточное чтобы их вытеснить.
Бесстрашное сворачивание регулирования в восемьдесятые напрямую привело к нынешнему положению: несколько неприкасаемых частных операторов — своего рода «не очень суперлига автобусных операторов Глазго» — свободно повышают тарифы и закрывают маршруты по своему усмотрению, при этом по‑прежнему требуя государственных субсидий за сокращающиеся услуги. Между тем пассажиропоток упал, а уровень удовлетворённости достиг рекордно низких значений — одна недавняя консультация муниципалитета Глазго показала, что лишь шестнадцать процентов городских автобусных пассажиров считают, что услуги удовлетворяют их потребности.
Две кампании назад начались первые, давно назревшие шаги по исправлению ситуации: парламент Шотландии принял закон, позволяющий вернуть автобусы под общественный контроль. После настойчивых требований активистов и оппозиционных политиков в акт о транспорте были включены две ключевые нормы. Во‑первых, советам было разрешено создавать собственные автобусные компании, как это удалось сделать Lothian Buses, которой удалось устоять против приватизации и которая по‑прежнему остаётся самым успешным автобусным сервисом в Шотландии, лидирующим в опросах по удовлетворённости клиентов и стоимости проезда.
Советам также предоставили полномочия вводить франшизирование, при котором частные компании могли бы участвовать в конкурсах на обслуживание, а советы определяли бы маршруты, тарифы и расписание. Именно такая система действует в Лондоне, где все услуги курирует Transport for London, и бесшовная интеграция между железной дорогой, метро и автобусами стала возможна благодаря Oyster-карте. В другом британском регионе недавно впервые с момента дерегулирования было принято решение о регулировании автобусной сети, хотя один из крупных операторов уже затянул это в суд.
Итак, почти спустя два года после вступления новых шотландских полномочий в силу, насколько мы близки к реальному возвращению общественного контроля над местными автобусными службами? Несмотря на то, что это отражалось в предвыборной программе нынешней администрации муниципалитета Глазго, входило в официальный пятилетний стратегический план совета и было рекомендовано экспертной комиссией по связности, ответ таков: не очень близко.
Многая ответственность лежит на шотландском правительстве и его агентстве Transport Scotland. Без политического давления сверху установилась инерция. Консультация по методическим рекомендациям по использованию новых полномочий ещё не запущена, что означает: местные органы власти могут узнать, как и что они могут делать, и какую поддержку (особенно финансовую) ожидать, не ранее чем через год.
Тем временем их активно побуждают — с размахом размахнутой «морковки» в пятьсот миллионов фунтов — к бессмысленному «партнёрскому сотрудничеству» с теми же частными операторами, которые во многом виноваты в нынешней путанице с автобусными услугами Шотландии. Сохранение статус‑кво сейчас осуществляется быстрыми темпами. Недавний запуск «Glas‑Go Bus Operator Alliance» — часть этой истории.
Альянс опубликовал манифест, полный обещаний улучшений, хотя большинство из них уже реализуется (например, бесплатный проезд для молодёжи до 22 лет и внедрение электрических автобусов) или зависит от факторов, находящихся далеко за пределами влияния частных компаний. Они пообещали улучшить «бесшовную» систему межоператорных билетов, хотя стоимость недельного билета в многооператорской схеме на треть дороже, чем эквивалентный недельный проездной у одного из крупных операторов, так что привлекательность не очевидна.
Основное обещание — повысить средние скорости на двадцать процентов и увеличить пассажиропоток на двадцать пять процентов за пять лет — опять же неясно: от какого базового года идёт отсчёт, это не указано, и операторы сами по себе таких результатов не добьются. Частный альянс операторов является компонентом более широкой структуры, Glasgow Bus Partnership, в которую также входят восемь местных советов региона Глазго и другие заинтересованные стороны.
Transport Scotland сделали создание такого партнёрства одним из критически важных условий доступа к упомянутому фонду в пятьсот миллионов фунтов, средства которого предназначены для повышения эффективности движения автобусов, например для создания автобусных ворот и приоритетных полос. Экологическая организация отмечает, что правительство использует столь необходимый поток финансирования, чтобы препятствовать регулированию и публичной собственности.
Создание Bus Service Improvement Partnerships было одной из трёх опций, предусмотренных в акте о транспорте, и самая мягкая из них. Тем не менее, принуждая советы идти именно этим путём до того, как будут разработаны руководства по другим вариантам (франшизирование или запуск собственных компаний), центр власти делает результат заранее предрешённым.
В то время как одна из партий делает национализацию железных дорог одной из центральных тем своей кампании, она в то же время активно препятствует даже нерешительным шагам по возвращению общественного контроля в автобусную сеть. В её новой программе нет конкретики по регулированию и лишь смутная ссылка на то, что «местные органы власти будут предоставлять различные автобусные услуги». Взамен упоминается пятьсотмиллионный «подкуп» в пользу сохранения статус‑кво, политика распространения бесплатного проезда для молодёжи до 22 лет (уступка коалиционному партнёру) и обещание, что «большинство» автобусного парка страны станет электрическим к указанной дате — утверждение повторено дважды, как будто опечатки нет.
В реальности лишь один процент автобусного парка сейчас электрический, и действующая субсидия позволит закупить двести пятнадцать электрических автобусов к указанной дате. При общем парке в несколько тысяч автобусов это далеко от «большинства». Ошибки в калькуляторе политиков в сторону цифр печальны, но, к сожалению, все признаки указывают на то, что публично‑частные партнёрства станут предпочтительным инструментом решения автобусного кризиса — по умолчанию.
Чем же они реально собираются заниматься и как именно решать проблемы? Консультация совета, которая выявила жалкую шестнадцатипроцентную удовлетворённость сервисом, показала: главные проблемы — высокая стоимость проезда, отсутствие интегрированной «умной» билетной системы и отсутствие стыковки между режимами транспорта, например между железной дорогой и автобусами. Ничто из этого не решается в полной мере через предлагаемое партнёрство — в манифесте операторов единственное упоминание о тарифах сводится к просьбе о большей государственной субсидии, чтобы «держать их ниже». Если мы уже выделяем огромные суммы частным операторам — от покрытия значительной части стоимости их новых электрических автобусов до помощи в период эпидемии в виде грантов почти на триста миллионов фунтов в один из прошедших периодов — то зачем бы тогда просто не национализировать их?
Кто должен выигрывать от всех этих преобразований? Легко забыть, но пассажиры — ради которых всё это якобы делается — во многих партнёрствах формально представлены одним и тем же «представителем пассажиров», сотрудником группы под названием Bus Users. Несмотря на название, Bus Users на деле является службой разрешения споров для частной автобусной отрасли, четверть финансирования которой поступает от самих операторов, а остальное — от государства. Неудивительно, что Bus Users «имеют сомнения» и «останутся неубеждёнными» в необходимости регулирования, несмотря на массовую общественную поддержку — например, в одном из иностранных консультаций таких сторонников было восемьдесят процентов, и в Шотландии тоже просматривается явное большинство.
Что же с теми, кто непосредственно управляет автобусами и играет ключевую роль в обеспечении их пунктуальности? Их представительства тоже нет. Возможно, это связано с поддержкой регулирования со стороны транспортных профсоюзов, из‑за чего им отказали в участии, а возможно, партнёрству даже в голову не пришло приглашать их. На деле Bus Service Improvement Partnerships — закрытый клуб, где доминируют интересы частных автобусных монополий, и теперь он предписан и, вероятно, будет финансируем для реализации значительной части транспортной и климатической политики страны.
Когда речь идёт о улучшении общественного транспорта в Глазго, существует немало утопий: от проекта скоростного транзита, который уже получил национальную поддержку, до бесконечных дебатов о продлении метрополитена. Но при всём внимании к железным дорогам — и заслуженном энтузиазме по поводу возвращения железнодорожного оператора в общественную собственность — автобусы по‑прежнему обеспечивают в три раза больше поездок, чем поезда. По словам доминирующего в городе оператора, нужны «практические изменения на местах для людей Глазго, а не устаревшие дебаты о регулировании». Нам, однако, кажется иначе: вопросы собственности, власти и подотчётности критичны для функционирования любой части общества, будь то футбольные клубы или местные автобусные сети.
У частных операторов был почти три десятилетия шанс показать, что они могут обеспечивать хороший сервис, и это оказалось провальным. Но если предоставление полномочий местным властям не будет сопровождаться ресурсами, а хуже того — будет сознательно подрываемо, то в чём тогда смысл? Мы уже видели раздражающие провалы в других сферах, когда законы о контроле арендной платы оказались фактически невыполнимы для советов — давайте не допустим такого же исхода и с автобусами.
